André Mandelstam

La Société des Nations et les Puissances
devant LE PROBLÈME ARMÉNIEN

Sommaire Chapitre XVII : La Question arménienne à la conférence de Lausanne

1) L’esprit général du traité de Lausanne : la Question des Capitulations

À LA CONFERENCE de Lausanne, qui se termina par un traité de paix, signé le 24 juillet 1923, les Turcs ont fait figure non seulement de vainqueurs des Grecs, mais très souvent aussi de vainqueurs des Alliés. Une comparaison rapide du traité du 24 juillet, non seulement avec celui de Sèvres, mais même avec les conditions de paix proposées par les Alliés aux débuts de la Conférence, suffit pour se convaincre que si la Turquie kémaliste n’a pas réussi à restaurer l’Empire ottoman, perdu par la folie jeune-turque, elle a su, du moins, arracher aux Alliés des concessions très importantes, contraires, sur plus d’un point, aux intérêts de leurs sujets, et surtout désastreuses pour les populations chrétiennes de la Turquie^[362].

Parmi ces concessions l’abolition des Capitulation judiciaires exige de notre part une attention toute particulière, il serait, en effet, impossible de comprendre l’état d’âme qui a fait aux Puissances alliées abandonner à leur sort les Chrétiens ottomans, si l’on ne se rendait pas très exactement compte de la faiblesse avec laquelle ces Puissances ont sacrifié les intérêts les plus essentiels de leurs propres ressortissants.

Certes, les Capitulations judiciaires en Turquie étaient devenues surannées et présentaient de nombreux inconvénients aussi bien pour les Turcs que pour les étrangers. L’article 136 du traité de Sèvres prévoyait déjà une réforme judiciaire en Turquie préparée par une Commission composée de représentants des Puissances capitulaires. Et, il y a plus d’une quinzaine d’années, nous avons, dans cette Revue même^[363], démontré toutes les défectuosités de ce régime^[364]. Mais il ne devait pas s’ensuivre qu’il fallait l’abolir du jour au lendemain, sans la moindre période transitoire, alors que la justice turque ne présente vraiment pas encore toutes les garanties d’impartialité et de compétence requises.

C’est à ce point de vue très sage et très modéré de la nécessité d’un régime transitoire que se placèrent les Puissances à la Conférence de Lausanne, lorsqu’en acquiesçant à l’abolition de toute ingérence consulaire dans l’administration de sa justice elles proposèrent à la Turquie d’admettre, pour une certaine période, dans les tribunaux turcs statuant sur les contestations intéressant les étrangers, une majorité de magistrats étrangers, choisis par le gouvernement turc sur une liste de candidats proposés par la Cour permanente de justice internationale^[365]. Mais les Turcs furent intraitables.

Ils admirent à grande peine la compétence des tribunaux nationaux des étrangers pour les questions de statut personnel, et encore sous la condition que ces tribunaux siégeraient hors du territoire turc. Quant à l’introduction des étrangers dans les tribunaux turcs, la délégation d’Angora y opposa un refus irréductible. Elle argua de l’incompatibilité d’un pareil système avec la souveraineté turque, « l’état actuel de la législation ottomane répondant entièrement aux besoins et aux nécessités de la vie moderne ». Elle invoqua également la valeur et la capacité des magistrats turcs. Elle s’appuya enfin sur l’absence du système proposé par les Alliés dans les États balkaniques et les États nouvellement créés après, la grande guerre^[366].

Tous les efforts réunis des plénipotentiaires vinrent se briser contre l’obstination turque. Ce fut en vain que le plénipotentiaire japonais, le Baron Hayashi, rappela que le Japon avait « mis vingt ans ou davantage pour se donner une organisation juridique complète » ; que c’était « seulement après un travail ardu, accompli par le Japon, que les Puissances furent à même d’accepter la suppression des Capitulations », et qu’il estimait que « les propositions alliées ne portaient pas atteinte aux droits souverains de la Turquie »^[367]. En vain encore le délégué américain M. Child, s’associa à cette opinion^[368]. M. Barrère ne fut pas plus heureux en adressant à la délégation turque un pressant appel et en lui signifiant que la délégation française n’accepterait pas la suppression des Capitulations si un nouveau régime n’était pas instauré donnant aux ressortissants étrangers des garanties suffisantes. Vainement aussi M. Bompard exprima la crainte que « le désir qu’affichait la délégation turque de sauvegarder la souveraineté de son pays n’aboutît, en dernière analyse, non pas à garantir l’indépendance de la Turquie, mais à réaliser son isolement ». Et lord Curzon n’obtint pas plus d’effet quand il réfuta à son tour les arguments turcs. Il démontra cependant l’inanité de la crainte de la Turquie pour sa souveraineté qui n’était nullement menacée ; il établit l’absence d’analogie entre la Turquie avec son code civil basé sur le droit sacré musulman et les États voisins ; il contesta surtout, avec sa fine ironie habituelle l’excellence du système judiciaire turc, vantée par Ismet Pacha^[369] ; il fit enfin ressortir que l’intérêt de la Turquie elle-même lui commandait d’avoir une organisation judiciaire rendant l’existence possible aux commerçants et techniciens européens. Tout fut en vain. Le Président de la Commission, le Marquis Garroni, ne put que constater que la délégation turque refusait d’écouter « les propositions raisonnables » des Puissances alliées^[370].

Le 6 janvier 1923, Ismet Pacha répondit par une fin de non-recevoir péremptoire, insistant sur les réformes turques, niant le caractère religieux du code civil turc, arguant que le régime proposé par les Alliés était un régime plus onéreux que le régime capitulaire, puisqu’il étendait la juridiction mixte à toutes les affaires pénales et civiles mixtes, et invoquant l’argument de la souveraineté dont l’exercice de la justice était un attribut exclusif et inaliénable. Les délégués des Puissances en exprimèrent, l’un après l’autre, leur amer désappointement^[371].

Ainsi donc le désaccord sur le futur régime judiciaire des étrangers était complet entre les Alliés et les Turcs, le 6 janvier 1923. Les Alliés déclarèrent ouvertement leur manque de confiance dans le système judiciaire turc et marquèrent leur décision de ne pas y soumettre leurs ressortissants, du moins pour une période transitoire durant laquelle il serait revisé tandis que la présence de juges étrangers dans les tribunaux turcs offrirait une garantie provisoire. Et cependant, à la séance du 27 janvier de la Commission du régime des étrangers, on put constater une volte-face complète. Les Alliés se décidèrent à une importante modification de leur système. « Tenant compte des objections que cette proposition a rencontrées de la part de la délégation turque, dit le Marquis Garroni, les Alliés se sont évertués à trouver une solution de nature à ménager toutes les susceptibilités du gouvernement turc ». Les magistrats étrangers seront remplacés par des Conseillers légistes, et ces Conseillers seront nommés par le gouvernement turc sur une liste proposée non plus par la Cour de la Haye, mais par une Commission de cinq membres, tous nommés également par le gouvernement turc, dont deux choisis parmi les fonctionnaires du ministère de la justice et trois parmi les juges de la Cour de la Haye. Un seul Conseiller légiste seulement siégera dans les tribunaux de première instance jugeant des procès intéressant les étrangers ; ce n’est que les Cours statuant en second ressort qui seront constituées avec une majorité de ces Conseillers. Et les Alliés, craignant de ne pas avoir encore suffisamment ménagé les susceptibilités turques, ajoutèrent, par la voix du Marquis Garroni, qu’ils ne désiraient « à cet effet qu’une déclaration du gouvernement turc promettant d’introduire la réforme suggérée et cela pour une période absolument transitoire »^[372].

Mais ces concessions ne satisfirent aucunement Ismet Pacha ; et, dociles, les trois délégations de France, de Grande-Bretagne et d’Italie lui transmirent le 3 février 1923 un nouveau projet. Les Conseillers choisis par le gouvernement turc sur une liste dressée par la Cour de la Haye ne recevront plus qu’un mandat extrajudiciaire. Ils devront participer aux travaux de réformes législatives et seront chargés, « dans toutes les affaires pouvant intéresser les relations internationales de la Turquie », de suivre le fonctionnement des différentes juridictions turques, de faire introduire par le ministère public des actions contre des actes ou décisions judiciaires jugés non conformes au droit, enfin de recevoir toutes plaintes auxquelles pourrait donner lieu soit l’administration de la justice, soit l’exécution des peines, soit l’application des lois, avec mission d’en rendre compte aux autorités turques ; les visites domiciliaires, perquisitions ou arrestations devront être pratiquées d’accord avec les Conseillers légistes^[373]. Cependant Ismet Pacha refusa encore cette nouvelle proposition, la trouvant toujours attentatoire à la souveraineté de l’État, et, le 4 février, la Conférence de Lausanne dut être suspendue, à la suite du désaccord des Alliés sur les garanties judiciaires et les clauses économiques^[374].

À la reprise de la Conférence, les Turcs réussirent enfin à arracher aux Alliés des concessions ultimes. Dans la « déclaration sur l’administration judiciaire » annexée au traité de Lausanne du 24 juillet 1923, valable pour cinq ans, il fut en effet spécifié que des Conseillers légistes choisis sur une liste dressée par la Cour permanente de la Haye parmi les jurisconsultes ressortissants des pays n’ayant pas participé à la guerre de 1914-1918, seraient engagés comme fonctionnaires turcs et ne résideraient qu’à Constantinople et à Smyrne. Il n’est plus question de leur droit de mettre en action le ministère public turc ; ils ne doivent plus exercer, en somme, qu’un vague droit de surveillance sur l’administration de la justice et celui de recevoir des plaintes, sans autre sanction que celle d’en référer au ministre. Et, fait particulièrement grave, les visites domiciliaires, perquisitions ou arrestations ne seront plus pratiquées d’accord avec les Conseillers, mais seulement portées à leur connaissance par les magistrats turcs, et cela même seulement dans les circonscriptions de Constantinople et de Smyrne. La vie et la sécurité des étrangers en Turquie seront donc, en fait, même avant l’expiration du délai de cinq ans prévu par la déclaration, placées sous la seule protection des magistrats turcs.

Des procès-verbaux de la Conférence de Lausanne il résulte ainsi que, dans la question des Capitulations judiciaires, les Alliés avaient, dès le début, maintenu contre la Turquie un front uni, se rendant tous également compte de l’insuffisance de la justice turque actuelle et des graves dangers auxquels seraient exposés les étrangers s’ils lui étaient soumis immédiatement sans aucun contrôle. Leurs demandes étaient, d’ailleurs, des plus modérées : consentant à l’abolition des Capitulations, ils ne réclamaient des garanties que pour une période transitoire, pendant laquelle serait réformé le régime judiciaire turc. Cependant, devant l’obstination des délégués d’Angora, les Alliés ont fini par faire concession sur concession ; et, partis du principe de la justice mixte, ils en arrivèrent à se contenter de l’engagement de Conseillers légistes dépourvus de tout contrôle efficace. Les Alliés ont de la sorte sacrifié les intérêts de leurs nationaux et leur propre prestige aux prétentions d’un chauvinisme qui plaçait l’idéal farouche d’une souveraineté absolue et intransigeante au-dessus des intérêts bien compris de l’État turc lui-même. C’est cette attitude des Puissances dans la protection des intérêts de leurs propres sujets qu’il nous a paru utile de mettre en évidence avant d’entrer dans l’analyse de l’attitude des Alliés dans la question de la protection des minorités de sujétion turque, car elle sert grandement à expliquer cette dernière.

362)

Nous ne pouvons ici noter qu’en quelques mots les avantages principaux obtenus, à Lausanne, par les Turcs aux points de vue politique, économique et financier.

En ce qui concerne ses frontières, la Turquie obtint la Thrace orientale avec Karagatch, le faubourg si convoité d’Andrinople, que la Grèce abandonna contre la renonciation turque aux réparations pour les dévastations imputées à l’armée grecque. Si les Turcs consentirent à la création d’une zone démilitarisée s’étendant de part et d’autre des frontières séparant la Turquie de la Bulgarie et de la Grèce, les Puissances, par contre, renoncèrent à la limitation des forces turques en Thrace orientale. La frontière avec la Syrie est celle, très avantageuse pour la Turquie, tracée par l’article 8 de l’accord franco-turc d’Angora. D’autre part, la frontière entre la Turquie et l’Irak resta indéterminée, les Turcs ayant demandé la restitution du vilayet de Mossoul, qui leur fut refusée par la délégation britannique. Le traité décida que cette frontière serait déterminée à l’amiable entre la Turquie et la Grande-Bretagne dans un délai de neuf mois, et que, à défaut d’accord entre les deux gouvernements dans le délai prévu, le litige serait porté devant le Conseil de la Société des Nations.

La Turquie a accepté, non sans avoir obtenu d’importantes modifications en sa faveur, le nouveau régime des Détroits, proposé par les Puissances alliées, régime maintenant la liberté de navigation pour les bâtiments de commerce, et introduisant la liberté de passage pour les bâtiments de guerre, sauf une limitation de leur nombre et de la durée de leur séjour dans les ports turcs. La délégation d’Angora a fini également par acquiescer à la démilitarisation des zones des Détroits ; mais ces zones ont été considérablement réduites non seulement en comparaison avec le traité de Sèvres, mais aussi avec les propositions de Londres de 1921 et celles de Paris de 1922. Et tandis qu’a disparu l’occupation militaire alliée, prévue par ces actes, la Turquie a obtenu le droit de faire transiter ses forces armées à travers ces zones et de faire mouiller et circuler librement sa flotte dans leurs eaux territoriales ; si elle n’a pas pu obtenir l’autorisation de maintenir une garnison à Gallipoli, elle s’est du moins assuré ce droit pour Constantinople (12.000 hommes).

La Turquie a accepté le fonctionnement, sous la présidence d’un Turc, d’une Commission des Détroits sous les auspices de la Société des Nations ; mais elle a réussi à limiter la compétence de cette Commission au contrôle de l’observation des dispositions concernant le passage des bâtiments de guerre et aéronefs militaires, en écartant, au nom de sa souveraineté, la surveillance par cette Commission de l’exécution des dispositions concernant la démilitarisation.

Mais les plus grands avantages que les Turcs se sont assurés par le traité de Lausanne sont du domaine financier et économique. Il ne reste plus dans ce traité aucune trace de la tutelle financière qu’avait imposée à la Turquie le traité de Sèvres. La dette publique ottomane sera répartie entre la Turquie et les États détachés d’elle, non seulement en annuités, mais en capital ; ici encore la Turquie a vaincu la résistance des Alliés : le rapport présenté par M. Bompard, au nom de la première sous-Commission, le 13 janvier 1923, avait dit, en effet nettement : « Il a été reconnu aussi que la répartition de la dette ne pouvait porter sur le capital des emprunts. Une décision contraire aurait porté atteinte aux droits des porteurs qui ont prêté au gouvernement ottoman et nul autre… ». Il faut en outre relever que les Alliés ont renoncé à une confirmation dans le traité même du décret de Muharrem, sur lequel est basé la dette ottomane. Et il n’est non plus fait mention, dans le traité de Lausanne, de la monnaie de payement des coupons de la dette, question que les porteurs auront donc à débattre seuls avec le gouvernement turc qui prétend les payer en papier.

Les Puissances ont renoncé au remboursement des dépenses des forces alliées d’occupation, prévu par l’article 236 du traité de Sèvres. De même, les réclamations pécuniaires des Puissances au titre des réparations pour les pertes et dommages subis par leurs ressortissants, par suite de tout acte ou négligence des autorités ottomanes pendant la guerre (art. 235 du traité de Sèvres), après avoir été réduites à une somme forfaitaire de 15 et ensuite de 12 millions de livres turques, ont été finalement abandonnées, contre la renonciation par la Turquie à certaines contre-réclamations, dont il n’était d’ailleurs pas question dans le traité de Sèvres (renonciation à la restitution des sommes payées pour les bâtiments de guerre commandés en Angleterre et réquisitionnés par le gouvernement britannique en 1914 ; renonciation à tout droit sur les sommes en or transférées par l’Allemagne et l’Autriche en vertu des traités de Versailles et de Saint-Germain. V. art. 58 du traité de Lausanne).

La situation des étrangers en Turquie sera dorénavant réglée conformément au droit commun international, à la condition de la réciprocité. Au point de vue fiscal, les étrangers sont assimilés aux ressortissants turcs ; ainsi disparaît leur immunité de la plupart des impôts et des taxes qui existait depuis siècles, et il faut avouer que ceci n’est que justice. Mais, par contre, l’égalité des étrangers et des Turcs en ce qui concerne l’exercice du commerce, des professions et de l’industrie semble menacée, car elle n’est reconnue que provisoirement, devant faire l’objet de conventions particulières.

Les Capitulations économiques et juridiques disparaissent. Les tarifs applicables aux produits importés en Turquie seront ceux du tarif spécifique ottoman mis en vigueur le 1er septembre 1916. Les droits inscrits à ce tarif seront soumis à des coefficients de majoration, périodiquement ajustés d’après le cours du change.

Les questions de compétence judiciaire seront dorénavant, en toutes matières, dans les rapports entre la Turquie et les Puissances, réglées conformément aux principes du droit commun international. Ce n’est qu’en matière de statut personnel que les étrangers non musulmans échappent à la juridiction turque ; toutefois ils ne relèveront plus des tribunaux consulaires, mais des tribunaux nationaux siégeant dans le pays auquel ils ressortissent.

Les postes étrangères et le Conseil international de santé de Constantinople sont supprimés.

Le régime des écoles, hôpitaux et autres établissements étranger » subit une sérieuse atteinte. Il est réglé par de simples lettres d’Ismet Pacha aux délégués britannique, français et italien déclarant que le gouvernement turc « reconnaîtra l’existence des œuvres religieuses, scolaires, et hospitalières, ainsi que des institutions d’assistance reconnues existant en Turquie avant le 30 octobre 1914 et ressortissant à la France (l’Italie et l’Angleterre ) ». Mais, en ce qui concerne le cas des autres institutions similaires existant de fait en Turquie à la date du traité de paix, les lettres ne promettent qu’un examen bienveillant en vue de régulariser leur situation. Enfin, « les œuvres et institutions susmentionnées seront, au point de vue des charges fiscales de toute nature, traitées sur un pied d’égalité avec les œuvres et institutions similaires turques et seront soumises aux dispositions d’ordre public, ainsi qu’aux lois et règlements régissant ces dernières ». Ces dernières lignes, menaçantes pour la liberté dont jouissaient jusqu’à présent les institutions étrangères, ne sont mitigées que par la vague réserve suivante : « Il est entendu toutefois que le gouvernement turc tiendra compte des conditions du fonctionnement de ces établissements, et, pour ce qui concerne les écoles, de l’organisation pratique de leur enseignement ».

363)

Années 1907-1908.

364)

Ismet Pacha, dans son discours du 2 décembre 1922, à la Commission du régime des étrangers, a bien voulu citer un passage de notre ouvrage sur la Justice ottomane contenant un tableau fort peu attrayant du régime capitulaire en Turquie (Livre jaune, t. I, p. 450). Nous maintenons toutes nos critiques à l’égard de ce régime. Mais, dans le même ouvrage, nous avons préconisé non pas son abolition immédiate, mais son remplacement, pour une période de transition, par l’institution de Cours mixtes, c’est-à-dire par le système préconisé en 1923 par les Alliés à Lausanne.

365)

V. le discours du Marquis Garroni à la séance du 28 décembre 1922, Livre jaune, t. I., p. 454.

366)

V. les déclarations d’Ismet Pacha à la séance du 28 décembre 1922, Livre jaune, t. I, p. 459-262.

367)

Livre jaune, t. I., p. 445 et 462.

368)

« Dans le monde moderne, dit M. Child, une souveraineté qui ne cherche à affirmer que ce caractère est une souveraineté de l’isolement ; c’est l’opinion de la délégation américaine que, seule, est en accord avec le progrès la souveraineté qui se prête à l’arbitrage, à la coopération pour des fins pratiques. L’une de ces fins auxquelles devrait se consacrer naturellement la souveraineté de la Turquie serait la substitution de nouveaux traités précisant ses droits et ses obligations, à d’anciens accords, qui pourraient ne pas être considérés comme conformes aux exigences du temps et de la justice, ou avec la nouvelle situation » (Livre jaune, t. I, p. 463).

369)

« En troisième lieu, poursuit lord Curzon, Ismet Pacha a repris l’assertion que le système judiciaire de la Turquie est excellent et, véritablement, presque parfait, que la Turquie a un code admirable et qu’elle dispose d’un corps de juges et de magistrats excellents. Par malheur, tout le monde sait qu’il n’en est pas ainsi. Or, la chose importante n’est pas de connaître ce que la Turquie pense de son propre système judiciaire, ce qu’il faut savoir c’est ce que d’autres gens en pensent ; s’ils pensent qu’il est imparfait, leur opinion prévaudra en dépit de toutes les affirmations répétées de la délégation turque. Un Roi d’Angleterre, George IV, n’a pas cessé de répéter pendant plusieurs années que c’était lui qui avait conduit la charge des gardes à Waterloo, et il a fini par le croire, alors que, en fait, le jour de la bataille, il se trouvait à plus d’une centaine de milles de là : personne d’autre que lui ne le croyait ; de même, il ne sert à rien qu’Ismet Pacha continue à dire que les tribunaux turcs sont parfaits ». Livre jaune, t. I, p. 466.

370)